2021年一月，天津天同集团总经理张婼婼作为天津市人大代表出席并参加了天津市十九届五中全会，会议上，张婼婼提出关于大力推进天津农村养老服务体系建设的建议。

大力推进天津农村养老服务体系建设的建议

贯彻落实《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(以下简称《规划》)、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、《关于印发天津市促进养老服务发展三年行动方案（2019—2021年）的通知》（津政办发〔2019〕38号）、《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施意见》（津民发〔2018〕57号）等文件精神，加强农村养老设施建设与规范化运营管理，促进农村养老事业的健康发展，强化兜底保障职能，维护农村特困老年人及社会老人的基本权益，为各级党委、政府统筹推动农村养老设施建设、政策实施等提供支持。本文通过深入基层调研，分析天津农村养老服务现状、面临的困难与挑战，并提出发展建议意见。

一、天津农村养老基本现状

（一）保障农村困难老年人基本养老服务不断提升。

截止2020年12月，兜底保障7591名农村特困老年人供养服务，新增305人，2020年4月将农村特困人员集中供养标准由每人每月1780元提高1840元，分散供养标准由每人每月1380元提高1470元。保障农村3300名困难老年人居家养老基本服务，采取政府购买服务方式，对农村低保、低收入、高龄、失能和独生子女父母等7类老年人，按照轻、中、重度的照料等级，分别给予每月200、400和600元不等居家养老服务（护理）补贴，2019年，市区两级共投入补贴资金1358万元。

（二）农村养老服务设施的建设力度不断增强。

近几年，持续推动农村养老服务设施建设，从资金政策上向农村倾斜。天津市人民政府办公厅《关于印发天津市促进养老服务发展三年行动方案（2019—2021年）的通知》（津政办发〔2019〕38）加大农村养老基础设施建设改造力度，推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标，统筹城乡照料中心建设，扩大农村照料中心比例，计划三年新建农村照料中心150个。

截止12月份，我市新建农村养老服务设施已建成109个，其中70%以上在农村，其他正在抓紧建设，年底前能确保完工。通过加大放管服务力度，鼓励社会力量投资建设养老机构，今年截止目前农村建设（在建）养老机构共15家，机构床位预计增长约2700张以上，总投资约10亿元。2018年—2019年度，我市利用中央福彩公益金支持农村养老服务项目建设、改造、提升，共投入2240万元。

（三）农村养老机构服务质量水平不断提升。

按照“标准先行、改造提升，医养结合、补齐短板和创新服务、全方位监管”的思路，提升养老机构服务水平。构建我市机构养老标准体系，规范养老机构入住合同和服务质量标准。对农村幸福院通过“撤、并、转、改”等方式，提升发展能力和水平，2020年提升改造了33家农村养老机构，撤并关停严重不达标农村养老机构（幸福院）25家。采取“一区一案”、“一院一策”，指导养老机构建章立制、补齐短板，整治率达100%。

（四）农村留守老年人关爱体系不断建立健全。

市民政局联合市公安局等7部门制定出台《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施意见》（津民发〔2018〕57号），将农村留守老年人关爱服务体系纳入农村养老服务体系统筹规划，在养老服务平台设置农村留守老年人信息系统，开展农村留守老年人基本情况摸底排查，重点是经济困难家庭的高龄、失能农村留守老年人，实施动态台账管理。

（五）农村医疗卫生服务体系不断健全。

2017年，市人社局会同市卫健委出台了《关于印发进一步改革完善基层卫生专业技术人员职称评审工作实施意见的通知》，对全市乡镇卫生院等相当于一级及以下规模基层医疗机构中的卫生技术人员，实行单独职称评价，单独建立评价标准，科学设定评价方式，合理规划岗位数额。此项改革覆盖1300余家基层医疗卫生机构的卫生技术人员1.1万人，打破了基层卫生人才职业发展的“天花板”。同时，我局近年均将医疗健康培训纳入专业技术人员继续教育公需科目指导目录，并在天津市专业技术人才继续教育网推出“心肺复苏技术”等网上课程，方便农村医务人员等各类人才学习，取得较好成效。

二、天津农村养老面临的困难与挑战

（一）农村养老服务设施配套覆盖率与使用率较低

一是农村养老发展缓慢。农村老年人口基数大、增长快、空巢化明显，受城乡二元体制影响，农村老年人在养老保障、医疗保障等方面待遇相对较低，加之农村老年人平均收入较少，购买力较低，养老服务发展缓慢。

二是农村养老服务设施运行困难。已建成的农村敬老院设施简陋、服务简单、空床率过半。除了改扩建的敬老院外，其它幸福院的生活设施和居住条件相对落后，对特困人员缺乏吸引力。敬老院更多承担的是救济功能，功能单一，缺少休闲娱乐、康复治疗的设施设备等，缺乏专业护理人员和专业社工，只能提供一般的生活照料。农村照料中心，受多方面因素的制约，普遍处于运营服务内容单一、参与率低、运营状况参差不齐等状态。

三是医养结合深入不足。农村照料中心的医养结合形式尚需进一步改革，农村照料中心医养结合还需完善。天津作为全国医养结合试点城市，还存在很多痛点。

（二）农村养老服务社会活力尚未充分激发

一是农村组织数量整体偏少，本地的养老类社会组织没有发展起来，不能够有效带动农村老人参与农村居家养老服务；

二是农村养老服务市场发育不成熟，承接机构的运营成本较大，尚未形成成熟、高效、可持续的运营服务模式；

三是农村养老观念保守、消费观念落后，农村整体养老服务消费水平低下。

（三）农村养老服务保障体系有待完善

一是政府对农村养老服务的财政支持仍需保持逐年递增，重点项目优先保障；

二是农村养老服务政策体系应不断加强、逐渐完善，对创新项目重点扶持。

三是农村养老服务技术手段落后，智慧养老服务技术和产品还没有得到推广与应用。

四是专业养老护理人员严重短缺，人才多不愿进入农村，服务质量不高。在农村养老投入上存在重建设、轻服务倾向。

五是政府购买农村养老服务工作相对滞后，缺乏农村政府购买养老服务项目清单，制约着养老服务发展。

六是农村养老服务的监管体系还不到位，推动农村养老服务质量提升力度较弱。

三、发展农村养老服务的建议

（一）完善农村养老设施建设，升级打造一批集约式幸福院。

集约式农村幸福院按照“布局合理、设施齐全、功能完善、经济适用、管理规范”要求，坚持以人为本，以提高管理服务水平为重点，通过新建和改扩建等方式，满足农村特困老年人在生活保障和照料护理等方面的基本需求，同时经济困难的孤寡、失能、失智、高龄、失独等老年人提供低偿服务。此外采取市场化运营，面向所有农村老年人提供有偿服务，满足农村老人养老需求。

集约式农村幸福院以乡镇兴办为主，主要为农村特困等困难老年人提供服务，同时兼顾农村所有老人需要提供综合服务。服务内容涵盖基本生活保障、照料护理、餐饮服务、文化娱乐、精神慰藉、丧葬办理等内容。

（二）提升农村幸福院运营管理水平，探索“互助养老+市场运营”相结合特色模式。

集约式农村幸福院采取“互助养老+市场运营”相结合运营模式，在保留在地化服务团队基础上，采取自建自营、公建民营、委托运营、联合经营等多种形式开展生产经营和服务活动，提升整体运营水平。

（三）加强农村养老服务保障体系，多措并举破局农村养老困境。

1.加强医养结合服务。

医养结合新模式是指将医疗资源与养老资源整合，实现社会资源利用最大化。家里只要有一个老人生病，全家人往往都是家、医院、养老院这么来回跑。不仅苦了老人，也苦了家属。因此，医疗和养老的分离，便会造成很多不便，同时也导致很多老人长期住院就医，将医院当做养老院，占用医疗资源。需要发挥邻里中心医疗业态（农村卫生服务站）的功能，在基本服务、医疗服务、中医药服务等，特别是在医疗服务方面能够为老年人进行定期巡诊、老年人常见病及多发病诊疗、急诊救护服务、健康管理服务、健康教育和健康知识普及等服务，有效满足老人在养老中医疗服务需求。

深入推进医养结合工作，推动医疗卫生资源与养老服务的无缝对接，满足养老机构入住老年人、农村老年人日益增长的多层次、多样化的健康服务需求，推进健康教育、防保健服务、疾病诊治服务、就医友善服务、家庭照料床位建设服务等，提升健康陪护的精度、温度、深度及广度。重点为独居、失能、失智等特殊老年人提供专业的上门服务。

2.推进建立长期照护及政府购买服务。

失能老年人和重度残疾老年人的长期照护服务体系建立，对于应对此类老人照顾难、家庭压力大、农村费心等问题。整合相关政策及资源，考虑率先出台针对农村失能半失能、困难的老人长期护理保险制度试点。鼓励发展商业性长期护理保险产品，为参保人提供个性化长期照护服务。全面建立经济困难高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。

通过政府购买服务等方式，开展老年人能力综合评估，评估结果作为接受基本养老服务的依据，为政府兜底对象提供生活照料、助餐、助浴、助洁、洗涤、代办等居家养老政府购买服务。特别是针对院里入住兜底对象人员提供购买服务，使其能够享受和社会老人相同标准的服务，提升整体农村供养老人的养老生活质量。

3.推进示范化智慧养老服务工作。

分重视信息化平台建设，建议建立“市平台、县平台、乡镇平台、农村端”四级信息化平台。采取信息手段实施政府购买服务，通过养老热线、手机APP、微信小程序等下单，由幸福院、村级日间照料中心供单提供服务，并进行刷卡、拍照记录及服务评价，定期按照平台记录、服务记录及统计数据进行结算。

加快信息技术、智能硬件等产品在养老服务领域的推广应用，借助信息平台建立老年人健康档案数据库，并匹配实现养老服务资源与养老需求的有效对接，助力紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购及其他个性化服务。

4.加快高龄、失能等经济困难“五类”老人适老化改造。

通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，重点改造农村居住区缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口、走道、楼梯等设施和部位进行改造，推进农村环境和老年人家庭的适老化改造，增强老年人居家生活的安全性、舒适性和便利性。

经过需求评估，优先安排贫困、病残、高龄、独居、空巢、失能等特殊困难老年人家庭设施改造及基本生活辅助器具配置。重点对80周岁以上高龄老年人进行家庭适老化设施改造项目。根据老年人照护需求，经与老年人及其家属协商后，按需安装扶手及抓杆、紧急呼叫设施、佩戴防走失手环等适老化设施，并为开展生活照料、无线呼叫、LED呼叫接收、智能报警等后续养老服务提供智能化硬件及技术支持。为全市农村年满80周岁重度失能老年人提供安装护理床垫，安装离床感应、体征监测、紧急呼叫等基本智能设备。

为60周岁及以上散居特困人员、70周岁及以上低保人员、60周岁及以上失独老人、年满80周岁以上失能老人、荣获市级以上劳模等且完全或者部分丧失生活自理能力或年满80周岁以上“五类”老人，家中安装人体感应探测、门磁感应器、燃气泄漏报警、一键呼叫等智能化设备，畅通居家监测数据与老年人子女、为老服务组织的信息传输，及时发现并处置居家老年人可能发生的意外风险。推动实现基本养老服务均等化，提升老人的安全感、幸福感、获得感。

5.发展互助养老服务。

通过“时间银行”机制，开展老年志愿者及队伍招募、培育等发展工作，鼓励农村活力老人、有能老人、专长老人“老人有所为”，开展低龄老年人服务高龄老年人、老老介护等公益服务，提供结对帮扶、定期探访、配送送餐、居家清洁、外出代办、紧急援助、安全守护、精神慰藉、文化娱乐等上门及农村公益服务。

通过建设农村幸福院，升级农村互助养老服务。2013年天津按照“政府支持、村级主办、互助服务、群众参与” 模式的推动农村幸福院这一农村社会互助养老新模式。由各村负责建设，市福彩公益金参照照料中心的补贴标准给予一次性建设补贴，入住的老年人自愿入住、自我管理、自我服务的农村老年人互助养老服务。院内老人年轻的照顾年老的，身体好的照顾身体弱的，互相帮助、互相服务，共同生活。较好解决了老人的生活照料、精神慰藉、文化活动等需求问题，既体现传统居家养老习俗，又促进了家庭和睦。并在部分农业区有条件的村进行了推广。

推动智能养老落地农村，推动居家互助养老服务。通过召开智能居家养老服务展示推介会,搭建企业与农村、服务与需求、政策与市场三个对接平台，积极扶持智慧企业融入养老服务，把智能化模式作为连接机构、农村和居家养老的重要桥梁，推动智能居家养老服务深入农村、惠及更多的老年人。一些参与养老服务的农村社会组织通过智能化手段开展了形式多样的居家互助养老服务，比如：互助配餐、互助代购、邻里结对、消费积分帮扶困难户等。河东区、和平区参加国家居家和农村养老试点改革工作中，也将互助式养老作为改革重点之一。

四 、发展农村养老服务体系对城市整体发展的利好：

通过社会力量参与，采用多错并举的方式积极推进提高农村养老服务各项工作，不仅为农村老人，同时为整个城市带来众多利好：

1促进我市农村地区医养结合发展和激活农村养老产业活力，使得当地农村老人享受由于国家发展，科技进步为晚年生活带来的获得感和幸福感，外出工作的子女能够安心工作.建立祥和稳定的社会氛围。

2广大农村地区多数环境优美，空气新鲜，民风淳朴。在这些区位优势的基础上完善适老化设施设备，现代化生活设施和良好的康养服务，可以引流城市老人外溢到农村旅居，游学，享受农耕田园生活。即能减轻城市养老压力，同时为农村地区各方面发展带来活力。

3更好地利用广大农村生态资源优势(例如种植,养殖,手工,旅游等产业)的基础上发展养老服务业，为当地经济发展带来新的机遇,并为当地农民提供更多良好的创业就业机会,促进当地人们生活水平的进一步提高。